Национализация и эмиссия

Швеции и Японии пришлось бороться с последствиями серьезного кризиса еще в 1990-е годы. Их опыт спасения не только банковской системы, но и всей экономики, как считает ОЭСР, многим странам может пригодиться и сегодня

Швеции и Японии пришлось бороться с последствиями серьезного кризиса еще в 1990-е годы. Их опыт спасения не только банковской системы, но и всей экономики, как считает ОЭСР, многим странам может пригодиться и сегодня.

Швеция
Истоки кризиса

Либерализация финансового регулирования в Швеции привела к избыточному росту кредитования

В начале-середине 1980-х годов Швеция перешла к дерегулированию финансовой системы, в которой до того момента устанавливались предельные объемы кредитования, действовали ограничения по инвестициям в гособлигации и ипотечные институты, а также был предусмотрен строгий надзор со стороны шведского центробанка (Riksbank). Резкое дерегулирование при отсутствии опыта анализа рисков привело к тому, что банки активно включились в рисковые операции. Более того, дерегулирование не сопровождалось реформой налогового кодекса и оставалась возможность полного вычета процентов (из налоговой базы), таким образом это еще более поощряло активные заимствования.

В сфере ипотечного кредитования, в строительстве, также как и на рынках акций и недвижимости начался бум. Потеря конкурентоспособности, рост процентных ставок после воссоединения Германии в 1990 году (Швеция оказалась подвержена влиянию ввиду применения на тот момент политики фиксированного валютного курса) и налоговая реформа, которая сократила объем процентных вычетов — эти факторы тормозили экономический рост, провоцируя массовое давление на валюту и существенный рост процентных ставок. В условиях ухудшения динамики экономического развития и повышения безработицы большое число кредитов в частном секторе перешли в разряд невозвратных, и банки сократили кредитование, чтобы сформировать резервы под потери по ссудам.

Меры правительства по преодолению кризиса

Правительство национализировало многие банки
Когда в 1991 году цены на недвижимость обрушились, шведская банковская система оказалась неплатежеспособна. Первыми ответными шагами стали индивидуальные меры помощи проблемным банкам (вливания капитала и гарантии). Весной 1992 года правительство ввело общее страхование кредиторов всех 114 банков страны на срок четыре года. Это открыло путь к решению проблемы неплатежеспособных банков. Государство потребовало от банков-участников сразу признать убытки и перевести плохие активы по бухгалтерской стоимости в две независимых государственных управляющих компании.

Вторым шагом государство рекапитализовало банки и стало их прямым собственником. Правительство следовало принципу, что спасать необходимо банки, но не их владельцев. К концу кризиса шведское правительство взяло под контроль большую долю банковского сектора.

Были учреждены сильные управляющие компании
Управляющие компании получили большую самостоятельность и независимость. В этих организациях изначально был сформирован достаточный уровень капитала относительно ожидаемых убытков, которые они могли понести в течение всего периода их деятельности. Таким образом, можно было гарантировать, что управляющие компании смогут провести необходимую работу по ликвидации и урегулированию проблемных активов без обращения за дополнительным финансированием к законодательным органам, что могло бы создавать политическое давление. Более того, были скорректированы нормативные положения с учетом возможной ситуации, когда управляющим компаниям (для ликвидации проблемных активов) потребуется больше трех лет, как это изначально было предусмотрено положениями о неплатежеспособности в банковском законодательстве. Так можно было избежать слишком большого давления на рынок и цены.

Решение
Совокупные затраты были умеренными

К 1997 году проблемные активы были ликвидированы — в более короткие сроки и с меньшими издержками для шведских налогоплательщиков, чем изначально предполагалось. Несмотря на то, что расходы Швеции на спасение банков достигали 4% ВВП (65 млрд крон), конечная стоимость программы составила менее 2% ВВП*. Эта разница может быть отнесена на счет успешной работы управляющих компаний по высвобождению остаточной экономической стоимости «неработающих» кредитов, перешедших под их контроль. В том числе речь идет о приобретении участия в собственном капитале заемщиков для восстановления и сохранения стоимости, и даже о получении контроля над дефолтными компаниями, до тех пор пока они не ликвидированы.
* Доля «неработающих» кредитов в общем объеме повысилась с 0,2-0,5% в 1980 году до 5% в 1992. По отношению к ВВП к 1993 году их доля достигла максимума на уровне 11%.

Японский опыт

Истоки кризиса
Низкие процентные ставки подстегивали бум на рынке недвижимости в Японии

Исходная ситуация в примере Японии очень похожа на Швецию: источником банковских убытков стало резкое повышение и последовавшее за ним резкое падение цен на недвижимость и акции. Важное отличие в том, что кризис продолжался почти 14 лет, из-за чего многие аналитики стали говорить о японском «потерянном десятилетии».

К концу 1980-х годов иена существенно укрепилась после заключения соглашения Плаза (Plaza Accord) в сентябре 1985 года. Для поддержания экономического роста органы монетарного регулирования наводнили рынок ликвидностью, чтобы понизить процентные ставки и стимулировать инвестиции. Но избыточная ликвидность спровоцировала рост «пузыря» на фондовом рынке Японии и в секторе недвижимости. Как и в примере Швеции, инвесторы недооценивали риски. В ответ в конце 1980-х годов Банк Японии для противодействия росту «пузыря» ужесточил монетарную политику, что вызвало снижение котировок на фондовом рынке и стоимости в секторе недвижимости.

Поскольку в Японии принадлежащие банкам акции могут учитываться как капитал, то когда «пузырь» на фондовом рынке схлопнулся, показатели нереализованного (оценочного) роста капитала резко упали, таким образом, сильно сократив резервы многих банков. По мере того как цены на недвижимость неуклонно снижались, стоимость обеспечения по многим банковским ссудам упала ниже суммы основного долга, что привело к росту числа невозвратных кредитов.

Меры правительства по преодолению кризиса
Ответные меры на начальном этапе предпринимались медленно и несистематически, точечно

Падение стоимости активов и последовавший за этим кредитный кризис привели экономику к серьезной рецессии.
Первым ответом правительства в условиях кризиса стало усиление защиты вкладов, экстренное предоставление ликвидности и меры, направленные на поддержку и стимулирование слияний проблемных институтов, когда крупные банки спасают меньшие институты, принимая на себя их убытки.

Первые капитальные вливания были осуществлены к 1996 году по мере усугубления кризиса после банкротства нескольких специализированных компаний в сфере жилищного кредитования. Масштаб капитальных вливаний увеличился, начиная с 1997 года, когда после банкротства нескольких кредитных организаций Япония признала, что банковский сектор переживает в полном смысле системный кризис. Вливания капитала осуществлялись в форме подписки на акции (привилегированные акции, конвертируемые привилегированные акции), грантов и субординированных кредитов. К концу 1997 года были одобрены изменения в бухучете, в соответствии с которыми банки могли выбирать либо рыночную, либо бухгалтерскую оценку активов.

Компания по управлению активами была учреждена в 1992 году, но она была полностью частной, поскольку общественность выступала против использования средств налогоплательщиков для спасения банков. В 1995 году была создана новая управляющая компания с привлечением как частного, так и государственного капитала, при этом Банк Японии обеспечивал около 90%. Третья компания, также с частным и государственным финансированием, была сформирована в 1996 году для работы с проблемными компаниями в сфере жилищного кредитования. Поскольку основное направление политики заключалось в стимулировании консолидации в банковском секторе, (масштабы) этих организаций были ограниченными. Условия предоставления поддержки были очень строгими, что не способствовало активному участию банков (в программе). В итоге банки скорее пытались укрепить баланс за счет сокращения кредитования, и это задерживало восстановление в банковском секторе и экономике в целом замедлялся.

Два крупных финансовых института в конечном итоге обанкротились
Стратегия стимулирования консолидации достигла своего предела после банкротства двух крупнейших финансовых институтов, которые пришлось национализировать в 1998 году. Всем кредиторам банков необходимые суммы были выплачены, но вклады акционеров были ликвидированы. За этим последовала новая волна капитализации крупных кредитных организаций в 1998-99 годах, но многие считали эти суммы слишком маленькими. Правительство было вынуждено принять новую программу мер, и предложило бюджетную помощь финансовому сектору в объеме до 12% ВВП. Параллельно Банк Японии сильно сократил ставки, чтобы банки могли получать прибыль по новым кредитам. Правительство рассчитывало, что, если поддерживать банки на плаву, операционный доход и прирост капитала в конечном итоге обеспечат дополнительные средства для покрытия необходимых списаний. В 1999 году две управляющих компании, которые были созданы в 1995 и 1996 году, объединились.

Доткомовский бум затормозил меры по реструктуризации
Новый бум на фондовом рынке, связанный с информационными технологиями и консолидацией в банковской отрасли, к концу 1999 — началу 2000-х годов принес некоторое улучшение в финансовом секторе, но эффект оказался недолгим. В 2001-м и 2004 году были разработаны два новых механизма вливания государственного капитала в финансовые организации. В 2003 году была создана новая управляющая компания, которой было отведено два года на покупку «плохих» кредитов и три года на их реструктуризацию. Новая организация приобретала проблемные активы с большой скидкой к номиналу. В 2000-2001 годах был принят новый блок законодательных мер. В том числе они предусматривали более быстрые и диверсифицированные меры по продаже имущества при банкротстве и три модели решений для разного уровня банковских системных рисков: 1) вливания капитала в серьезных случаях; 2) защита долга — для маленьких финансовых институтов; 3) национализация — в самых острых ситуациях. В 2002 году списания в банках ускорились, новые регулирующие положения обеспечили большую прозрачность банковских финансов и оценка стоимости банков осуществлялась более строго.

Решение
Затраты были высокими
В целом стоимость плохих долгов, которые были списаны, достигала около 20% ВВП. Доверие рынка к финансовой системе было постепенно восстановлено, и в то же время возобновился подъем, стимулируемый экспортом. В сочетании с притоком иностранного рискового капитала это позволило стабилизировать фондовый рынок и сектор недвижимости, равно как и цены активов в целом. После значительных вливаний капитала в течение многих лет, введения новых законов и нормативов, усиления надзора, банковской консолидации, восстановления экономики, списания «неработающих» кредитов банковский сектор к 2005 году, наконец, восстановился. Два банка, ранее национализированные, были проданы частным инвесторам. Банковский капитал в период с 2002 по 2007 год существенно вырос благодаря улучшению операционных показателей (более высокий уровень нераспределенной прибыли) и прироста капитала.

Уроки кризиса
Самое важное — прозрачность, значительные финансовые ресурсы и независимость
Различие итогов на примере опыта двух стран демонстрирует, насколько важно гарантировать, что ответственные за управление проблемными активами институты хорошо финансируются и рекапитализация осуществляется в достаточно больших масштабах. В примере Японии, где власти недооценивали характер и серьезность банковских проблем, не были своевременно признаны потери, что в течение долгого времени усиливало на рынке опасения (которые в конечном итоге оказались обоснованными) относительно платежеспособности банков. Программы капитализации банков и управления активами не только сильно опоздали, но также воспринимались как недостаточные по своим масштабам и не имеющие ясной цели, что не способствовало восстановлению доверия и препятствовало нормальному функционированию банковского сектора.

Шведский опыт показывает преимущества подхода с достаточным уровнем финансирования (в том числе избыточная капитализация) управляющих компаний по отношению к уровню ожидаемых убытков. Финансовая независимость в примере Швеции также стала важной составляющей, так как при такой системе ответственные руководители были ограждены от политического давления и сохранялась возможность для быстрых ответных действий по мере того, как возникали потребности в финансировании — без задержки и рисков, связанных с необходимостью подключения законодательных структур.

В законодательстве о банкротстве могут быть необходимы определенные корректировки
Шведский опыт показывает, как важно быть готовым к пересмотру законов, регулирующих банкротство и отчуждение имущества неплатежеспособного должника, поскольку ликвидация проблемных активов фактически может занять больше времени, чем предусмотрено в докризисных регулирующих положениях. В примере Швеции банковское регулирование предусматривало требование о ликвидации проблемных активов в трехлетний срок, тогда как (в действительности) на реструктуризацию и продажу всего этого имущества ушло от четырех до пяти лет.