Обмен опытом: какие ноу-хау в вопросе реновации Москва может позаимствовать у Пекина

Китайская столица реализует эту программу более 70 лет. Там начали с того, что две трети жилья в городе были признаны ветхими. В Москве ситуация с жилым фондом заметно лучше, однако вопрос о переселении стоит не менее остро. О том, как китайский опыт может пригодиться российской реновации, рассказывает генеральный директор Рейтингового агентства строительного комплекса Николай Алексеенко

Реновация Москвы стала самой обсуждаемой темой первого полугодия 2017 года в России. Причина этого кроется не столько в отсутствии других значимых новостей, сколько в масштабе проблемы, затрагивающей более миллиона человек и огромные финансовые ресурсы (прежде всего бюджетные), а также в ее неожиданности и далеко идущих последствиях. Важен фактор прецедента: инструменты и методы, опробованные в столице, могут и с большой вероятностью будут затем использованы в других региональных центрах, причем на протяжении всей обозримой исторической перспективы. Поскольку другие инструменты реновации городского жилья до сих пор в России не были детально разработаны, то идеи московского правительства, которые в настоящее время обсуждаются и внедряются, затем могут стать основополагающими для всей страны.

Состояние жилищного фонда является не только фактором социальной стабильности, но и показателем уровня развития страны. Так, на одного жителя в России приходится лишь 24 квадратных метра жилой площади, что значительно уступает показателям развитых стран (США — 75 квадратных метров, Великобритания — 62, Германия — 45), восточноевропейских стран, кроме СНГ (Чехия — 39 квадратных метров) и даже Китаю (30 «квадратов»). Другой проблемой является количество ветхого и аварийного жилья. В России оно постоянно увеличивается, хотя его доля и снизилась с рекордных 3,1% общего жилого фонда в 2009-2010 годах до 2,7% в настоящее время. Нет никаких сомнений в том, что проблему ветхого и аварийного жилья необходимо решать, причем комплексно и качественно. Однако инструменты могут быть разными, и выбор метода, наиболее подходящего для российских реалий, требует обсуждений.

Ответы на многие вопросы московским правительством все еще не даны: их продолжают эффективно разрабатывать в настоящее время. Наиболее важным и интересным является вопрос о том, что именно будут строить на месте снесенных пятиэтажек. Неизвестна ни высотность будущих зданий, ни их площадь, ни другие технические характеристики, хотя данный вопрос является ключевым. Неясно также, как будут выбирать девелоперов для застройки площадей: будет ли их назначать московское правительство или выбирать на конкурсной основе, будут ли привлекать независимые экспертные организации для оценки надежности и дееспособности застройщиков, в том числе рейтинговые агентства, либо же московское правительство самостоятельно изучит профиль каждой строительной компании. Не исследовался и опыт зарубежных стран по реновации ветхого и аварийного жилья: можно найти короткие заметки в коммерческих СМИ о реновации Пекина, Восточной Германии, США и Бразилии, однако они не изобилуют подробностями. Таким образом, иностранный опыт остался не изучен как прессой, так и властями.

Рейтинговое агентство строительного комплекса (РАСК) решило восполнить этот пробел хотя бы отчасти и изучить мировой опыт реновации ветхого жилья в крупных городах мира. Наиболее подходящим для российских условий показался опыт Пекина — китайской столицы и мегаполиса с населением 20 миллионов человек, что сравнимо с Москвой. Наиболее важным является то, что в Пекине с 1949 года действует программа реновации ветхого и аварийного жилья, уникальная в своем роде, и за прошедшие десятилетия накоплен огромный опыт, который может оказаться применим в российских условиях. В 1978 году программа была выведена на новый уровень, а в 1990 году муниципальное правительство Пекина издало резолюцию об ускорении реновации жилья и запустило одновременно 37 новых проектов в качестве только ее первой фазы. Таким образом, программа реновации Пекина длится уже почти 70 лет и продолжается до сих пор. Так, 26 марта главное китайское издание «Синьхуа» сообщило, что в 2017 году правительство Пекина потратит на реновацию жилья около 30,8 млрд юаней, или 4,5 млрд долларов, что на 60% превышает показатель 2016 года. Для сравнения, правительство Москвы выделило на реновацию в этом году 100 млрд рублей, что составляет 1,8 млрд долларов — в 2,5 раза меньше, чем в Пекине.

Реновацию Пекина многое роднит с московским аналогом, прежде всего механизм данного процесса, который в Пекине осуществляли не рыночными стимулирующими либеральными методами, а с помощью традиционного китайского принуждения. Впрочем, в коммунистическом Китае с плановой экономикой иного и быть не могло. Московская реновация на этом фоне выглядит значительно более либеральной и гуманной, однако это далеко, к примеру, от опыта Бразилии, где населению выдают льготные ипотечные кредиты на покупку нового жилья, или США, где муниципальным властям выдавали гранты на реновацию, а ипотечному рынку предоставляли государственную страховую поддержку. Роднит Москву с Пекином и фактор столицы, наличие большого количества исторических зданий (история Пекина насчитывает более трех тысяч лет), перенаселенность, наличие огромных финансовых и политических ресурсов и многое другое. Также реновация Пекина является одной из самых изученных: к примеру, ей посвящен опубликованный в 1995 году ученым Zheng Lian из канадского университета McGill 150-страничный труд «Реновация жилья в Пекине: Наблюдения и анализ». Наконец, изучить опыт реновации Пекина стоит ввиду потепления политических и экономических отношений между Россией и КНР.

Установлено, что к 1949 году две трети жилого фонда Пекина были ветхими, а 5% — «структурно опасными». Правительство принимало разные меры для восстановления города и повышения собственной легитимности. Принятые стратегии включали как строительство новых зданий, так и, разумеется, восстановление существующих, а также инфраструктуры. Так, за первое десятилетие после 1949 года, когда стартовала программа реновации, более 1 миллиона зданий, или 60% жилого фонда, было реконструировано властями. В дальнейшем программа реконструкции продолжалась, но более медленными темпами. Новое строительство также шло с огромной скоростью: за период между 1949 и 1977 годами Пекин построил наибольшее количество нового жилья среди всех крупных городов мира. Его площадь за это время утроилась: за 28 лет было построено около 61 млн квадратных метров площадей (из них 24 млн «квадратов» жилья), были возведены 150 новых жилых районов. В результате обеспеченность населения жильем превысила среднюю по стране на 25% — 4,56 квадратного метра на человека против 3,6. Тем не менее жилищный вопрос оставался острым — население жило в суровых условиях.

Помимо значительной перенаселенности, проблемой была нехватка простейших санитарных удобств. Большинство домов не имели нормально оборудованной кухни, душевых, смывающихся туалетов, центрального отопления, газопровода. Мусорные баки и туалеты (как правило, без слива) стояли прямо вдоль улиц, что создавало невыносимые запахи и антисанитарные условия. Городское и центральное правительства не могло не раздражать наличие трущоб в центре столицы. Тем не менее при разработке программы реновации во главу угла были поставлены именно улучшение жилищных условий горожан и решение проблемы перенаселенности, а не облагораживание внешнего вида города. Второй причиной была необходимость улучшения санитарных условий, строительства водопроводов и иной инфраструктуры. Третьей причиной стало желание создать самоподдерживающуюся строительную отрасль. Наконец, облагораживание внешнего вида было лишь четвертой по значимости причиной реновации. И хотя, по словам ученых, со временем цели программы частично сместились в сторону получения прибыли, изначально именно улучшение жизни горожан было главной задачей, и на этом пути были достигнуты значительные успехи.

Так, в четырех центральных районах Пекина до реновации насчитывалось 7,25 млн квадратных метров застроенных площадей, на которых проживали 710 тысяч человек. После реновации площадь застройки увеличилась до 15,6 млн квадратных метров (из них 11 млн «квадратов» жилья), в то время как численность населения в этих районах не только не выросла, а даже сократилась до 625 тысяч человек. Таким образом, обеспеченность людей жильем выросла более чем вдвое. Московское правительство, по-видимому, вариант строительства значительно более просторных помещений не рассматривает, балансируя где-то между «равнозначными» и «равноценными» квартирами. Однако если жителям будут предоставлены квартиры такие же по метражу, то обеспеченность населения жильем (24 квадратных метра на человека в России) не вырастет и продолжит оставаться значительно ниже, чем в развитых странах. Возможно, в данном вопросе московскому правительству следует учесть опыт Пекина и рассмотреть возможность выдачи более просторного жилья, что снизило бы уровень социального недовольства реновацией.

Также пекинские власти не стремились наращивать высотность зданий. Это иллюстрирует следующий пример. В 1949 году площадь Пекина составляла 109 квадратных километров; к 1990 году, после десятилетий расширения, площадь центральной части выросла до 420 квадратных километров — на 386%. Развитие, как и в Москве, шло концентрическими кольцами вокруг Старого города. Площадь старого Пекина составляет 62 квадратных километра: в основном именно этой территории касается историческое предохранение. Там же находится императорский дворец (Запретный город). Тем не менее в 1949 году 90% территории Старого города занимали жилые кварталы: там было построено 17,6 млн квадратных метров площадей. За период до 1981 года 4,6 млн квадратных метров было снесено, но в 1985 году площадь застройки снова составляла 17,1 млн «квадратов», то есть практически столько же, сколько и в 1949 году. Этот факт отражает то, что на месте снесенных зданий возводились не высотки, а новые одноэтажки. Это подтверждается также тем, что к концу 1985 года одноэтажные здания составляли 45% территории Старого города, хотя лишь 9,5% из них были построены до 1949 года. К 1989 году около 30% из 62 квадратных километров территории занимали традиционные дворовые дома, обеспечивая жильем 1,2 миллиона человек на жилой площади 11 млн квадратных метров. Таким образом, на месте снесенных домов не обязательно строить высотные здания: власти Пекина показали, что это могут быть пятиэтажки, трехэтажки или даже одноэтажки. Впрочем, это касается только центра города: окраины застраивались драматическим образом. Новоприбывшие граждане, а также переселенные из центра города расселялись на стремительно разраставшихся перифериях.

В 1978 году, когда стартовала новая фаза реновации, в Пекине началось крупномасштабное жилое строительство. Многие полагали, что в черте города данный процесс продлится всего несколько лет ввиду и так слишком сильной перенаселенности. Другие поддерживали эту точку зрения, ссылаясь на то, что стоимость труда в Китае была значительно ниже цен на строительные материалы, поэтому реконструировать существующие здания было бы намного дешевле, чем строить новые. В результате крупномасштабное городское строительство началось в основном на перифериях. Это объяснялось тем, что решить проблему с переселением жителей там было проще, административные барьеры были ниже, а покупка земли — проще. В результате старые жилые кварталы в центре города не брали во внимание до 1988 года. Все десятилетие инвестиции в строительство жилья находились на высоком уровне, в то время как ремонт и восстановление практически игнорировали. Так, в 1978-1985 годах затраты на ремонт зданий составляли лишь 1,78% от инвестиций в строительство. Правительство считало, что старые здания все равно рано или поздно обветшают и будут подлежать сносу, поэтому нет нужды тратиться на их ремонт. После десятилетий такого подхода старые дома в Пекине были в ужасающем состоянии. В этом можно увидеть урок для московских властей: нужно не только заниматься реновацией, но и не забывать о ремонте существующих зданий.

30 апреля 1990 года пекинское городское правительство издало резолюцию об ускорении реновации жилья, переведя программу на новую скорость. Одной из причин стало появление у властей на нее значительных средств. До этого нехватка финансирования была одной из главных проблем: многие уже разработанные и запланированные проекты часто прекращались. Такая судьба постигла, например, проект Heiyaochang в районе Taoranting на площади 3,15 гектара. Он был начат в 1973 году, но за 12 последующих лет было построено лишь 60 тысяч квадратных метров (из них 50 тысяч «квадратов» жилья), а затем проект был и вовсе прекращен из-за нехватки финансирования. Это лишь один из примеров.

Сразу после запуска новой фазы правительство уполномочило Институт городского планирования разработать детальный план программы на весь город. Первой задачей было определить целевой размер участков территории. Был проведен обзор качества всего существующего жилья в городе на основе критериев, разработанных департаментом строительства. Согласно этим критериям, все жилье в городе делилось на пять категорий. Первая и вторая категории считались приемлемого качества, четвертая и пятая подлежали сносу, а здания третьей категории нуждались в реновации посредством либо ремонта, либо сноса и строительства нового дома. Разработанный стандарт заключался в том, что если на определенной территории более 70% зданий попадали в третью, четвертую и пятую категории, а более 30% — в четвертую и пятую, то вся территория подлежала реновации. Возможно, категоризацию зданий следует применить и в Москве.

По результатам обзора было установлено, что реновации подлежали 16,1 млн квадратных метров, что сопоставимо с планируемым объемом программы в Москве. Из них 10,5 млн «квадратов» были расположены на 221 выделенном участке, занимая площадь 21 квадратный километр. На этих участках жилья четвертой и пятой категорий было 3,3 млн квадратных метров — примерно одна треть, из них 147 участков и 80% площади были расположены в четырех центральных районах с общей площадью помещений 8,5 млн квадратных метров и населением 800 тысяч человек. Таким образом, четыре центральных района Пекина практически стали основной целью реновации.

Программа делилась на четыре стадии. Первая включала 37 проектов, 22 из которых — в четырех центральных районах, преимущественно снаружи второй кольцевой дороги (ВКД). Вторая стадия включала 42 участка внутри ВКД. Наконец, третья и четвертая стадии включали по 31 и 25 участков соответственно и были расположены внутри Старого города. Всего четыре стадии включали реновацию 120 участков с общей площадью 14 квадратных километров и населением 710 тысяч человек, что также примерно совпадает с количеством жителей Москвы, попадающих под реновацию. Еще 27 участков были предназначены под строительство публичных и коммерческих помещений. Они занимали 203 гектара земли, площадь помещений составила 1,2 млн квадратных метров, на которых проживало 94 тысячи человек.

Главными игроками, вовлеченными в процесс восстановления Пекина, были городские и местные правительства, разнообразные девелоперы и другие строительные компании, дизайнеры и планировщики. По словам ученого He Hongyu (1993 год), в качестве девелоперов и строительных компаний в Пекине, как правило, выбирали компании, «аффилированные с двумя уровнями правительства». Ученый утверждал, что «строительные компании, вовлеченные в процесс реновации, имели слабый послужной список и недостаток квалифицированных кадров и современного оборудования». Вопрос о том, кто именно будет застраивать Москву, также остается открытым. Возможно, при выборе девелоперов необходимо обращаться к независимым экспертным компаниям, чтобы не повторить судьбу столицы Китая, привлекая некачественных застройщиков

Подводя итог краткого обзора почти 70-летней программы реновации Пекина, продолжающейся до сих пор, следует сказать, что трудно найти в мире программу, более схожую с московской: совпадают как масштабы, так и ее добровольно-принудительный характер и многие культурные аспекты, а также и столичный фактор, который накладывает свои ограничения в том числе на требования к внешнему виду зданий и историческому предохранению, и значительная доля государства в экономике. Отличие же в том, что санитарное, коммунальное и экономическое состояние Москвы в настоящее время намного лучше, чем у Пекина как в 1949-1990-х годах, так и сейчас. Однако это не отменяет необходимости решить проблему ветхого жилья, изучая опыт городов мира и обращаясь к независимому экспертному сообществу за исследованиями.