Конец дешевой еды: спусковой крючок революций

Рост цен на продовольствие становится все более важным фактором политической нестабильности. Дорогая еда была одним из катализаторов арабского бунта. Какие страны могут оказаться следующими, BFM.ru рассказал главный экономист ФАО Абдолреза Аббасян

BFM.ru публикует вторую часть интервью Абдолрезы Аббасяна (Abdolreza Abbassian), главного экономиста Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО).Мы поинтересовались у него ценами на продовольствие как фактором большой политики.

— Вы согласны с тем, что падение правивших многие десятилетия режимов в арабских странах спровоцировано, в том числе, и подорожавшей едой? В Тунисе толчком к свержению президента Бен Али стало самосожжение уличного торговца фруктами.

— Мы не считаем, что единственной причиной событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке был рост цен на продовольствие. Это только один из многих факторов в нынешней ситуации, когда не хватает рабочих мест и у населения, особенно молодежи, нет возможности для финансовой независимости. Ожидания высоки, но даже самые основные продукты оказываются недоступными и дорогими. Это не единственная причина, здесь целый ряд макроэкономических и политических факторов.

— Можно ли говорить, что в будущем цены на продовольствие станут более значимым политическим фактором, нежели они были до сих пор?

— Продовольствие всегда было очень важным экономическим движущим фактором во многих странах и, в зависимости от внутренней ситуации, могло провоцировать нестабильность в некоторых регионах мира. Страны Северной Африки и Ближнего Востока вынуждены покрывать большую часть своих продовольственных потребностей за счет закупок на мировом рынке. Из-за проблем с земельными угодьями и нехватки воды они не могут производить для себя продукты питания в достаточном объеме. Но в большинстве этих стран действуют серьезные программы продовольственной поддержки, как правило, с системой распределения и субсидирования муки, пшеницы, чтобы более или менее ослабить нагрузку для населения, для тех, кто не может позволить себе такие дорогие продукты.

Рост цен в последние годы усиливает нагрузку на эти государства. Возможно, для богатых нефтяных стран-членов ОПЕК это не такая большая проблема, но ко многим другим это не относится. Египет, как известно, вынужден проводить программы поддержки: несмотря на огромный бюджетный дефицит, субсидирование продовольствия продолжается, чтобы цены не росли, во всяком случае, дотационные. Но во всех этих странах есть и частный, открытый рынок, где подорожание тем не менее происходит, и если взглянуть на показатели продовольственной инфляции в этих регионах, они всюду двузначные.

С другой стороны, было бы неверно предполагать, что в дальнейшем ситуация будет сильно отличаться от того, что мы видим сегодня. Такие же высокие и нестабильные цены будут сохраняться. Готовы ли к этому страны региона? Если будут программы субсидирования и поддержки уязвимых социальных слоев, можно предположить, что ситуация будет оставаться под контролем. Но с учетом роста цен и перспектив вялого экономического роста во многих регионах, в том числе и в этом, я считаю, что в дальнейшем будет больше продовольственных проблем, чем раньше. Поскольку цена самого базового ресурса — продовольствия — растет, в то же время доходы так существенно не меняются, и условия на рынке труда не очень способствуют росту уровня жизни.

Резюмируя сказанное. Ответ на ваш вопрос утвердительный. Я считаю, что в будущем продовольствие будет играть более критичную роль, чем раньше, в особенности в тех странах, где внутреннее производство ограничено из-за местоположения или климатических условий.

— Банк Nomura недавно составил список 23 правительств, которые могут пасть вследствие беспорядков, спровоцированных дорогой едой. В этом перечне есть и соседи России: Украина и Латвия. Занимается ли ФАО прогнозированием того, в каких странах или регионах возможны политические неурядицы, спровоцированные дорогим продовольствием?

— Я не слышал о списке банка Nomura, но в мире примерно 70 государств с низким уровнем доходов и дефицитом продовольствия, которые уязвимы к влиянию ценовых скачков.

Другой вопрос, до какой степени резкое изменение цен, нынешнее или в перспективе, может привести к кризису. И это сложный вопрос, потому здесь нужно учитывать много других факторов.

Мы в ФАО выделяем две группы стран. К первой относятся страны с низкими доходами и дефицитом продовольствия, о которых я только что сказал и которые мы тщательно отслеживаем. В другой список включены 22 страны, переживающие, по определению ФАО, так называемый затяжной кризис. Украина, разумеется, в него не входит. В этот список включены страны, которые так или иначе уже испытывали кризис за последние десять лет, не только на фоне высоких цен на продовольствие, но и раньше, когда цены были намного ниже. Например, сюда относятся Гаити, некоторые районы Эфиопии.

Не нужно рассматривать это как стремление ФАО обозначить какие-то страны и сказать, что именно здесь ситуация сейчас может взорваться, потому что цены на продовольствие выросли. Мы понимаем, что должны совпасть многие факторы, и не последним из них является государственное управление. Обычно страны, которые сталкиваются с серьезными проблемами с продовольствием и не могут их решить, страдают от неэффективного руководства.

Возвращаясь к Украине, о которой вы упомянули. Это интересный пример. Это очень крупный сельхозпроизводитель и экспортер. Зерно может играть важную роль в политике страны. И в этом смысле с ним могут быть связаны политические проблемы. Но я говорил бы о них именно как о политических. В каждой стране есть свои трудности. Я не рассматриваю их как признак продовольственного кризиса, скорее это проблемы управления зерновым хозяйством.

Да, есть определенная неоднозначность в регулировании сектора. Когда в прошлом году Россия ввела запрет на экспорт зерна, во всяком случае, было ясно, что это запрет. В случае Украины запрета не было, не было никаких ограничений на бумаге, и тем не менее долгое время продукция не экспортировалась, потом были какие-то квоты, в любом случае ситуация до сих пор неоднозначная и далеко не идеальная. И это, разумеется, вызывает беспокойство у потребителей, фермеров, экспортеров, трейдеров и так далее.

Но это, повторюсь, политические проблемы, а не продовольственные.

— Что в таком случае могут сделать правительства разных стран для того, чтобы сгладить последствия роста цен на продовольствие? В первую очередь на ум приходят субсидии.

— Программы субсидирования, при всей их успешности в некоторых ситуациях, часто только откладывают проблему на более отдаленный срок. В силу политических проблем для властей субсидии оказываются зачастую самым быстрым решением, но в среднесрочном и долгосрочном периоде всем приходится за них платить. Я бы не сказал, что мы поддерживаем субсидии. Более удачный подход, на мой взгляд, — система продовольственной поддержки, нацеленная на тех, кто не может позволить себе приобрести продукты по текущим ценам, и предусматривающая, что рынок формирует цену для тех, кто может ее заплатить. Снижать цены для всех — это не лучший способ расходования финансовых средств и не самый продуктивный способ распределения благосостояния.

Средства, которые тратятся на субсидии, могли бы быть израсходованы более эффективно, если страна, которая вынуждена закупать продукты питания на внешнем рынке, вступила бы в какие-то более эффективные финансовые соглашения в сфере импорта, чтобы он не был таким обременительным. Если помогать всем без исключения, то в итоге стране придется либо повышать налоги, усугубляя ситуацию для всего населения, либо полагаться на зарубежную помощь, что означает более высокую зависимость и долговую нагрузку.

В странах, где есть хорошие возможности для сельхозпроизводства, следует помогать агросектору, фактически до определенной степени субсидировать не потребителя, а производителя. Это необязательно означает прямые субсидии, из-за которых возникают проблемы с ВТО, по понятным причинам добивающейся их сокращения. Необходимо предусмотреть прозрачную программу, благодаря которой фермеры будут выигрывать и будут знать, что их вложения окупаются. Это необязательно должно быть прямое финансирование производителя. Возможно, следует оказывать содействие в транспортной сфере, нужно формировать рынок сельхозпродукции, создавать сырьевые биржи, где станет возможным установление рыночной, а не искусственной цены.

Эти меры оказались очень плодотворными в тех странах, где они были предприняты. Опыт также показывает, что если этого не происходит, если применяются субсидии и чрезмерно думают только о потребителе, то пусть не сразу, но в долгосрочном периоде так или иначе приходится платить высокую цену.

— Давайте вернемся к российскому эмбарго на экспорт зерна, которое будет действовать до середины 2011 года. Как в ФАО оценивают подобные меры, когда в попытке нормализовать ситуацию внутри станы власти того или иного государства накладывают ограничения на внешнюю торговлю?

— Позиция ФАО такова, что лучше, если ограничений экспорта нет. ФАО не поддерживает экспортные ограничения, будь то эмбарго или экспортные пошлины, но, разумеется, руководителям государств виднее. ФАО — это не ВТО, и у нас нет каких-то обязательных требований.

Кроме того, обстановка в России была действительно тяжелой, правительство оказалось в очень сложной ситуации, это бесспорно. Можно спорить и задаваться вопросами о том, насколько удачным был механизм руководства в этой ситуации, когда сначала было объявлено о запрете, потом о его сроках и далее о его продлении.

Проблема с экспортными ограничениями и запретами в том, что они замедляют работу рыночного механизма. Без этих мер рынок мог бы вернуться к нормальным уровням быстрее. Возможно, цены на внутреннем рынке в России росли бы быстрее, но фермеры видели бы этот рост и, возможно, наращивали бы производство.

Но когда приходится быстро искать решение, власти оказываются в очень сложной ситуации. Зачастую субсидии и экспортные ограничения оказываются первыми из возможных альтернатив, к которым можно прибегнуть для исправления ситуации. И во многих случаях, при всей их простоте и оперативности, они могут впоследствии иметь негативные эффекты для страны, для сельхозпроизводства, а в итоге — для потребителя.

Я надеюсь, что в случае России этого не произойдет и что запрет будет снят, когда прояснится ситуация с производством в 2011 году. Но я не удивлюсь, если сельхозпроизводители будут переключаться с зерна на другие виды сырья, которые они, по их мнению, могут продавать с меньшим вмешательством государства. А это может быть очень вредно для продовольственной системы. И в итоге российским потребителям, которые в 2010 году платили меньше, чем могли бы в иной ситуации, в 2013 году, возможно, придется столкнуться с тем же самым и даже большим ростом цен из-за недостаточного объема производства в сельском хозяйстве. Вспомните, что-то подобное случилось в Аргентине, где из-за экспортных ограничений производители не хотели выращивать пшеницу и переключались на соевые бобы и кукурузу.

— ФАО пыталась просчитать, насколько подорожало из-за этой меры российских властей зерно на мировом рынке?

— Нет оценок, насколько российский запрет повлиял на мировые цены [на зерно — BFM.ru]. Нельзя выделить влияние какого-то одного фактора, всегда сказывается некая их комбинация.

Даже если бы Россия не ввела запрет, уже тот факт, что засуха нанесла ущерб урожаю, имел бы примерно такие же последствия. Здесь я тоже не могу назвать проценты, но эффект был бы примерно тот же. Возможно, он не проявился бы так быстро, как получилось в прошлом году, когда цены на зерно достигли максимума к середине августа, вскоре после объявления эмбарго. В иной ситуации рост был бы более постепенным, но цены все равно бы выросли, когда рынок отреагировал бы на сокращение поставок из России.

— В свете тех событий, о которых мы только что говорили, как в ФАО оценивают уровень кооперации с российским правительством: достаточен он или нет?

— СССР был одним из учредителей ФАО. Но впоследствии и до недавнего времени Россия не входила в состав организации, и вновь стала ее активным участником лишь несколько лет назад. [1 января 2006 года — BFM.ru]. Сотрудничество строится очень успешно.

В прошлом сентябре у нас состоялось внеочередное совместное заседание межправительственных групп по зерну и рису, созванное в связи с ростом цен на зерновые. В частности в нем участвовала большая российская делегация. Мы надеемся на расширение взаимодействия и информационного обмена по вопросам выращивания сельхозкультур, прогнозирования урожая и т.д.