«В России нельзя бросаться городами»

Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич рассказала BFM.ru о возможных вариантах решения проблемы кризиса моногородов и о «пикалевском синдроме»

Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич рассказала BFM.ru о возможных вариантах решения проблемы кризиса моногородов и о «пикалевском синдроме».

— Наталья Васильевна, как в дальнейшем будет развиваться кризис в моногородах? Он уже достиг своей крайней точки, о чем могут свидетельствовать события в Пикалево, Богдановичах, в Светлогорске? Сколько человек охватывает проблема моногородов?

— В моногородах кризисные проблемы, типичные для всей страны, жестче проявляются, и это понятно. Но нужно понимать, что острее всего проблемы «живых» моногородов, в которых предприятия пережили кризис 90-х и принадлежат достаточно крупным компаниям. Это около 150 городов, 14-15% городов страны, в которых живет 11-12% всего населения. Это без закрытых территориальных образований, которые работают на госбюджетные деньги, а также городов «Росатома» и бывшего РАО ЕЭС (еще около 30), им пока проблемы закрытия предприятий или сильного спада не грозят.

— На прошлой неделеправительство заявило о планах по созданию спецкомиссии, в задачи которой, в частности, будет входить мониторинг ситуации с безработицей, а также выезд на места для разрешения конфликтных ситуаций в моногородах. На ваш взгляд, действительно ли такая работа приведет к решению проблем?

— Комиссий у нас уже существует немыслимое количество, и что-то я не заметила, что это сильно повлияло на ситуацию в стране. Темпы спада у нас самые высокие в мире. Даже у наших соседей, за исключением Украины, такого спада нет. В Казахстане, например, темпы спада в три-четыре раза меньше, чем у нас. Поэтому к появлению такой комиссии я отношусь скептически. У властей нет даже списка моногородов, с которыми надо работать.

Проблема моногородов накапливалась десятилетиями. Все страны, прошедшие индустриализацию, знакомы с этой проблемой: от американцев с их Детройтом до немцев с их Руром. Наша проблема в том, что у нас индустриализация шла в условиях плановой экономики, и мы таких городов наплодили намного больше, чем другие страны. Согласно старой советской статистике, у нас чуть ли не каждый второй город — моногород. И ни одна страна не решала проблемы моногородов быстро.

Это задача измеряется жизнью нескольких поколений. В США подход более жесткий, из депрессивных городов все, кто может, уезжают куда-то. Но у нас Россия — страна малоподвижная, и по субъективным, и по объективным причинам. Чтобы куда-то переехать, нужно много денег, продажа жилья этой проблемы не решает — там, где есть работа, оно стоит намного дороже. И потом, вы не можете заставить человека уехать с его малой родины.

— А если у него нет работы, а дома семеро по лавкам, и все хотят есть?

— Ну и что?! А он не хочет уезжать. И такое нерациональное экономическое поведение демонстрируют 20% людей, живущих не только в этих малых городах. У нас были попытки сселять лесопромышленные поселки, где свернуто производство, выработана лесосека. Везде один и тот же результат, 20-30% говорят: «Мы никуда не поедем». И государство обязано оказывать оставшимся социальные услуги. С этим столкнулись и Томская область, которая попыталась сселять лесопромышленные поселки, и Пермский край.

— Как в Европе решались такие проблемы?

— В Европе чувство малой родины, в отличие от заселенных мигрантами Соединенных Штатов, более развито, и потому никаких массовых переездов не было. В Руре санация в 60-е годы началась, и только к концу века удалось модернизировать инфраструктуру, улучшить экологию, провести масштабную переподготовку занятых. Но за это время сменилось два поколения, и на санацию ушло огромное количество денег. Поэтому не надо полагать, что какие-то комиссии могут решить тяжелую глобальную проблему.

Что сейчас делать, абсолютно понятно. Во-первых, нельзя запрещать высвобождение, потому что если вы не санируете эти убыточные активы, у нас никакой модернизации не будет. Если прокурор запрещает увольнять, значит, вы эту проблему просто консервируете. Все города-заводы отличаются избыточной занятостью, потому что собственнику гораздо дешевле платить относительно небольшую зарплату многочисленным рабочим, чем покупать современное оборудование, переобучать сотрудников. У нас в России не любят вкладываться вдолгую.

Второе — социальные службы должны нормально работать, люди не должны стоять месяц в ожидании регистрации в службе занятости, чтобы получить пособие. Если предприятие более жизнеспособно, возможно, стоит вводить временные субсидии на занятость или профинансировать общественные работы внутри предприятия. Далее очень важно помогать переезжать семьям, которые готовы переехать. Но это большие деньги. Не надо выделять смешные субсидии на переезд в 60 тысяч рублей. На эти деньги вы до края области не доедете. И надо понимать, что переезды будут в основном внутри регионов.

— Какой опыт — американский или европейский применим для России, на ваш взгляд?

— Я полагаю, что именно европейский опыт более применим в наших условиях. Поэтому про переезды я говорю с очень большой осторожностью. Речь должна идти о стимулировании мобильности молодежи, в том числе для получения профессионального образования. Но самый главный путь в российских условиях совсем иной. У нас в России невероятно мало городов — всего 1067 городов на гигантскую территорию страны. Поэтому бросаться ими не надо. Если сейчас в этом городе плохонький металлургический завод, который давно пора закрыть, это не значит, что надо закрывать город. Вокруг этого города есть окружающая сельская территория, в этом городе действует районная больница, ПТУ. Он выполняет функцию местного центра. Сейчас, в кризисных условиях, надо стимулировать эту функцию. Нельзя «оптимизировать» бюджетную занятость, потому что люди, работающие в бюджетной сфере, сейчас и есть костяк выживания города. Бюджетная занятость поддерживает платежеспособный спрос, который даст какие-то возможности развиваться малому бизнесу. Вместо ставки на переселение нужно постепенно переформатировать функции индустриального моногорода, сделав его местным центром, оказывающим услуги и самому населению города, и жителям окружающих территорий.

— Но этот план все же предполагает, что часть населения, незанятая в бюджетной сфере, вынуждена будет уехать...

— Часть уедет, но многие останутся. Когда есть костяк бюджетной занятости, это уже некое условие для развития малого бизнеса. Проблема-то в чем? У нас власти давят малый и средний бизнес, деньги качают все, кто может, защиты слишком мало. Поэтому базовых условий два. Первое — эффективная (но не с узкой точки зрения экономии бюджетных расходов) бюджетная занятость, создание рабочих мест в бюджетной сфере. Кризис надо переживать с каким-то фундаментом устойчивых рабочих мест. Когда будет экономический рост, пожалуйста, снижайте бюджетные издержки, потому что у людей будет альтернатива. И второе — снятие всяческих барьеров для развития любых видов самозанятости и малого предпринимательства. И тогда город создаст спрос на услуги.

— Позвольте я процитирую ваше недавнее высказывание. «Нужно понимать, что значительная часть этих городов, особенно со старыми неконкурентоспособными предприятиями безнадежна, и лучше бы наша власть не раздавала под телекамеры зарплаты и не отбирало ручки у олигархов, а приехала бы с нормальной программой санации». Какими вам видится первые шаги такой программы?

— Во-первых, ее нельзя сразу сделать широко распространенной. Как говорилось в фильме «Операция Ы»: «Тренируйся на кошечках». Соответственно надо отобрать города, где проблемы стоят наиболее остро, и попробовать отработать программу санации. Когда вас заставляют выплачивать зарплату рабочим под камеру, при этом умалчивая, что только что этому олигарху выдан кредит банком, принадлежащим государству, то это делать не сложно. Но власти же не выдадут кредиты всем, кто задолжал работникам. Бюджета не хватит. Но правительство, показав, как оно выкручивает руки собственникам, фактически дало сигнал населению страны: «Ребята, давайте выходите на федеральные трассы!». Теперь, кто сильнее давит, к тому и приедут.

Вместо санации идет сейчас такая неявная, скрытая национализация этих предприятий. Собственники приватизировали прибыли, а государство национализирует убытки. «Роскошная» идея! Хорошо, вы поддержали эти предприятия в острую фазу кризиса. Что потом? Пока я ни на федеральном, ни на региональном уровнях никакой внятной системы мер санации не встречала. Это очень плохо.

— Вы говорили уже, что россияне немобильны. А кризис может спровоцировать сейчас мобильность населения? Может, среди молодежи начнут развиваться миграционные процессы?

— У нас есть опыт 90-х. Статистически доказано, что по сравнению с 80-ми годами миграционная мобильность населения сократилась более, чем в два раза. Когда плохо, нет денег, люди «садятся» на огород, выращивают картошку, бегают по городу в поисках каких-то подработок, но редко предпринимают семьями попытки уехать. Молодежь всегда мобильнее остального населения. В объеме внутрироссийской миграции 70-75% приходится на молодежь. Эту мобильность нужно поддерживать. Но надо понимать, что на Дальний Восток вы молодежь не отправите: туда никто не поедет. Все равно это будет перемещение в крупные города.

И тогда возникает вопрос: а какова у нас ситуация с этими крупными городами? Тут мы обнаруживаем, что у нас фактически вся политика государства направлена на их подавление. Я не беру Москву и Санкт-Петербург, это особый случай и это субъекты РФ. Но у всех остальных крупных городов, которые являются муниципалитетами, жестко изымается большая часть налоговых поступлений, потом это перераспределяется через региональный бюджет. У крупных городов очень много барьеров развития: нет достаточных ресурсов на развитие инфраструктуры, происходит резкое удорожание жилья из-за монополизма и коррупции. А ведь в них концентрируется человеческий капитал, которого в России и так мало.

— А насколько увеличилось количество новых рабочих мест в тучные «нефтяные» годы?

— Даже в период экономического роста в стране создавалось мало новых качественных рабочих мест. Да, выросла потребность в рабочих, но чтобы работать в старых цехах при зарплате 6 тысяч рублей в легкой промышленности, 9-10 тысяч рублей в машиностроении, дураков нет, туда не идут. Качественные места если и создавали, то в Москве и Санкт-Петербурге, крупных городах.

— Что вы подразумеваете под качественным рабочим местом, это хорошо оплачиваемое рабочее место?

— Не только. Качественные рабочие места, это места, предъявляющие современные требования к квалификации, но вознаграждающие людей за эту квалификацию. Это не место ночных сторожей. Но в сфере услуг, кстати, это может быть место медсестры, которая профессионально умеет работать и за это получает нормальную зарплату.

— Да, но тогда каким образом можно стимулировать молодежь к миграции? У человека, только что окончившего учебное заведение, просто нет той квалификации, за которую стоит платить.

— Все верно. Когда мы начнем выходить из кризиса, в первую очередь получать работу будут те, кто имеет профессиональный опыт. И молодежь будет жертвой этого кризиса. Тут я себе в чем-то сама противоречу: призываю приезжать в крупные города, а там своих незанятых полно, проблем очень много. Сейчас магистральный путь для молодежи — это образование, та ниша, где они переживут кризис, наращивая человеческий капитал. Много говорят об общественных работах, но для их организации нужны инвестиции. А у нас на четверть сократились вложения даже в дорожное строительство, не говоря обо всех остальных инвестпроектах. Кроме того, понятны трудности с переподготовкой безработных.

Моногород — это место, где доминирует индустриальная, негибкая занятость, где мотиваций к тому, чтобы развиваться, не так много. В некоторых городах единицы соглашаются на переподготовку в рамках программ служб занятости. Россияне очень инертны, а в моногородах уровень инерции еще выше, чем в среднем по стране. Поэтому нет одного рецепта, как решить проблему моногородов. Каждый механизм в той или иной мере сработает, но ни один из них не будет палочкой-выручалочкой.

— А где взять деньги на решение проблем — организацию общественных работ, получение образования, переподготовку? Что нужно делать регионам: выходить на долговой рынок?

— Пока, во всяком случае, до мая, снижение доходов бюджетов регионов было гораздо сильнее, чем федерального бюджета. Резкий спад доходов федерального бюджета начался только весной, а бюджетов развитых регионов, которые сильнее пострадали от кризиса — в декабре или сразу после Нового года. Поэтому говорить, что у регионов есть деньги на социальные программы — это не честно. За исключением Москвы, Ханты-Мансийского округа и еще одного-двух нефтегазовых регионов, где все более-менее терпимо.

Между тем на регионы законами о разграничения полномочий сброшена практически вся социальная сфера, либо напрямую, как соцзащита, либо через делегирование полномочий по поддержке занятости. Федеральный бюджет перечислял средства на поддержку занятости явно в недостаточном объеме. Поэтому первое, что придется делать, — увеличивать перечисления бюджетам субъектов федерации, пострадавшим от кризисного спада доходов. Регионы могут получать бюджетный кредит или субсидию на частичную компенсацию выпадающих доходов бюджета. Перечисления должны быть прозрачными и рассчитываться на объективной основе — с учетом темпов спада, уровня безработицы, сокращения доходов бюджетов. Но пока это чисто политические решения, ручное управление экономикой. Неизвестно, на каких основаниях кому-то дали больше, кому-то меньше. Это дестимулирующий механизм, потому что чемпион тот, кто больше выпросил, а не тот, кто получил средства, чтобы решить более острые проблемы. А в моногородах при выборе механизмов поддержки нужно учитывать нескольких факторов: где находится город, какое в нем население, насколько неконкурентоспособно градообразующее предприятие.

В городах, входящих в состав агломераций, острых проблем нет, там мобильность населения помогает. К примеру, бывший центр угледобычи Копейск расположен рядом с Челябинском, где можно найти работу. Там надо маршруток больше пустить или субсидировать проезд до областного центра. В Байкальске была сделана одна очень грамотная вещь — пущена дешевая электричка до Иркутска, хотя ехать далеко — около двух часов. И не надо бояться, что Байкальск исчезнет, в Сибири городов мало, нужно развивать их функции местных центров. Но местные власти чаще всего не готовы стимулировать мобильность населения, потому что бюджетные дотации зависят от его численности. Помощь в выезде означает потерю бюджетных денег. И потому чиновники предпочитают, чтобы все сидели в городе, федералы давали много денег, а еще бы субсидию собственнику, чтобы он не закрывал предприятие... Для политического спокойствия федеральные, региональные и местные власти в едином порыве «гасят» ситуацию неэффективными мерами. При такой политике о модернизации и мечтать не стоит.

— До кризиса регионы с моноэкономикой были донорами, сейчас им тяжелее всего. Какие регионы сейчас могут стать донором?

— А их два может остаться — Москва и Санкт-Петербург. Вообще, слово донор — затертое и неправильное. Что есть донор в стандартной интерпретации? Это те регионы, которые не получают средств из Фонда финансовой поддержки регионов. Фонд распределяет лишь треть федеральных денег регионам, а остальное идет совершенно по другим каналам, и скажем так, гораздо в большей степени в пользу доноров, а не в пользу слаборазвитых регионов. Например, основная часть инвестпрограмм реализовывалась в Санкт-Петербурге, Москве и Московской области, Татарстане, Ленинградской области, это основные получатели средств. Мерить надо не тем, получает ли регион трансферты на выравнивание или не получает, а иначе: сколько налогов поступает с территории региона в федеральный бюджет и сколько он потом получает обратно в виде всевозможных перечислений. И если мерить так, то у нас около 30-35 регионов, которые оказывались в плюсе. В основном, это регионы с экспортными отраслями.

— Сейчас федеральный бюджет рискует остаться исключительно на двух донорах?

— В Москву и Санкт-Петербург стянуты все крупные компании. У них очень высокая налоговая база, им помощь не нужна. А вот те регионы, которые формируют «становой хребет» нашей промышленности, Свердловская, Самарская, Вологодская, Липецкая области, Красноярский и Пермский края и еще около десятка, сейчас испытывают острые проблемы с доходами. Налог на прибыль в период кризиса резко снизился, а он был основным доходным источником. Фактически, мы впервые столкнулись с тем, что кризис больнее бьет по более развитым регионам. А слаборазвитые регионы получают стабильную поддержку из федерального бюджета, им не больно. Вопрос только один: останется ли что-то этим регионам, когда будут растрачены средства из федеральных фондов на помощь АвтоВАЗу и «Русалу»?

— В 2008 году Минрегионразвития заявлял о необходимости проведения интеграции регионов и компактного размещения производства. В нынешних экономических условиях это решит проблему развития и выравнивания регионов?

— Очень коротко могу процитировать басню Крылова: «А вы, друзья, как ни садитесь, все в музыканты не годитесь». Если более детально, кто и как будет «компактно размещать производство»? Что, бизнес пойдет туда, куда ему сказали? Если бизнесу проект неинтересен, он не будет инвестировать. Министерство должно не «размещать», а координировать развитие федеральной инфраструктуры с планами бизнеса по созданию новых активов, это очень сложная задача. В связи с кризисом планы по инвестированию заморожены года на два как минимум.

Головокружение от успехов испытывало не только государство, заявленные в последние годы бизнес-проекты частных компаний очень часто вызывали вопросы. Понятна необходимость нефтепровода на Восток [строительство нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» — BFM.ru], который строит государство, но этот геополитический проект. Но когда заявляют о строительстве металлургических заводов на юге Якутии... Даже в советское время, когда денег не считали, понимали, что это запредельные издержки. Кризис помог бизнесу более трезво оценить свои инвестпроекты.

А теперь по поводу укрупнения. Я всегда привожу два простых примера. Например, в США есть штат Калифорния, в котором производится почти 30% валового национального продукта страны. Есть штаты Мэн и Мериленд, их на карте не разглядишь. И вы знаете — живут! И никому в голову не приходит говорить о том, что регион есть самодостаточная территориальная единица. В конце концов, у нас межрегиональные границы открыты, и обменам продукцией и услугами никто не мешает.

Кроме того, у нас страна большая, в ней мало городов и она тяжело и медленно модернизируется. Этот процесс идет по иерархии городов, от более крупных к меньшим по размеру. Лишив город статуса регионального центра, вы обрекаете его на потерю значительной части финансовых ресурсов, а значит — на замедление модернизации. Это негативно повлияет и на развитие соседних менее крупных городов. Процесс пространственной модернизации развивается по объективным законам, и нужно учитывать издержки, выдумывая проекты укрупнения.

Вспомним по Корякский автономный округ [В 2007 году вместе с Камчатской областью объединены в Камчатский край — BFM.ru]. Раньше жителям округа для того, чтобы решать свои проблемы, надо было добираться чуть ли не на упряжках и снегоходах до поселка Палана — своего административного центра. Села этого округа автономны, дорог практически нет. А теперь, чтобы что-то решить, им надо ехать в Петропавловск-Камчатский, а из Паланы билет до Петропавловска-Камчатского стоит почти столько же, сколько из Петропавловска-Камчатского до Москвы. После объединения эту территорию фактически отсекли, не обеспечив поддерживающих механизмов. Она не может нормально развиваться, теперь это глухая периферия и без того проблемной Камчатки. Сэкономили бюджетные деньги, но социальные функции государства выполняются теперь явно хуже, а немногочисленные жители Корякского округа с высшим образованием теперь не имеют работы. Это дурная экономия — не мыться, чтобы не тратить деньги на мыло, а потом придется со вшами бороться.